Постановление № 35 от 29 августа 2016г

От 29 августа 2016 г.                                                        №35

Об утверждении Программы повышения эффективности управления муниципальными

финансами внутригородского  Муниципального образования  Санкт-Петербурга

Муниципального округа УРИЦК на период до 2018 года

 

 

В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2013 года № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» и Бюджетным Посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 - 2016 годах

ПОСТАНОВЛЯЮ:

1.    Утвердить Программу повышения эффективности управления муниципальными финансами внутригородского Муниципального образования Санкт-Петербурга Муниципального округа УРИЦК на период до 2018 года в соответствии с Приложением к настоящему Постановлению.

2.    Настоящее Постановление вступает в силу со дня его подписания.

3.    Контроль исполнения настоящего Постановления возложить на Главного бухгалтера Местной администрации.

  

Глава Местной администрации                                                              И.В. Миронов

Приложение 

к Постановлению Местной администрации  внутригородского Муниципального образования 

Санкт- Петербурга 

Муниципального округа УРИЦК

от 29.08.2016г           №35

  ПРОГРАММА

ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ 
УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ФИНАНСАМИ ВНУТРИГОРОДСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ САНКТ -ПЕТЕРБУРГА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОКРУГА УРИЦК НА ПЕРИОД ДО 2018 ГОДА

Программа повышения эффективности управления муниципальными финансами внутригородского Муниципального образования Санкт-Петербурга Муниципального округа УРИЦК на период до 2018 года (далее - Программа) разработана в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 - 2016 годах, решениями заседания Государственного совета Российской Федерации 4 октября 2013 г. по вопросу повышения эффективности бюджетных расходов и определяет основные направления деятельности Местной администрации внутригородского Муниципального образования Санкт-Петербурга Муниципального округа УРИЦК (далее – Местная администрация) в сфере муниципальных финансов.

I. Цель, задачи и условия реализации Программы

Эффективное, ответственное и прозрачное управление муниципальными финансами внутригородского Муниципального образования Санкт-Петербурга  Муниципального округа УРИЦК (далее – муниципальные финансы) является одним из условий для повышения качества жизни населения муниципального образования.

Несмотря на развитие в последние годы нормативного правового регулирования и методического обеспечения бюджетных правоотношений, к настоящему времени процесс формирования целостной системы управления муниципальными финансами еще не завершен.

Необходимо вывести систему управления муниципальными финансами на качественно новый уровень.

Необходимость разработки, цель и задачи Программы

Наряду с положительными результатами в настоящее время в сфере управления муниципальными финансами сохраняется ряд недостатков, ограничений и проблем, в том числе:

-     слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием, для достижения целей муниципальной политики  в финансовой сфере на долгосрочный период;

-     отсутствие муниципальных (ведомственных) программ в качестве основного инструмента для достижения целей муниципальной политики и основы для бюджетного планирования;

-     низкая мотивация органов местного самоуправления к оптимизации бюджетных расходов;

-     недостаточная ориентация системы муниципального финансового контроля на оценку эффективности бюджетных расходов;

-     недостаточная надежность среднесрочного бюджетного планирования;

-     отсутствие  единой по муниципальным округам оценки эффективности использования бюджетных средств;

-     отсутствие эффективной методологической базы и ответственности за качество подготовки финансово-экономических обоснований проектов программ;

-     недостаточная открытость бюджетов, недостаточная прозрачность деятельности участников бюджетного процесса, низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств.

В целом сложившееся в данной сфере правовое регулирование и методическое обеспечение имеют ряд пробелов и внутренних противоречий, а правоприменительная практика может существенно отклоняться от предусмотренных нормативными правовыми актами и методическими документами принципов и механизмов.

При этом управление муниципальными финансами в значительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности и прозрачности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами муниципальной политики.

Исходя из этого, целью Программы является повышение эффективности и прозрачности использования бюджетных средств для достижения целей социально-экономического развития за счет завершения формирования современной нормативно-методической базы регулирования бюджетных правоотношений.

Для достижения поставленной цели предлагается обеспечить решение следующих основных задач:

1) внедрить программно-целевые методы управления в бюджетный процесс. При этом при планировании бюджетных ассигнований необходимо особое внимание обращать на их увязку с показателями муниципальных (ведомственных) программ, в том числе с учетом всех дополнительных и обосновывающих материалов к указанным программам;
        2) перейти на трехлетний бюджетный цикл;

3) реализовать меры по повышению эффективности бюджетных расходов;

4) осуществить совершенствование муниципального финансового контроля с целью его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;

5) повысить открытость и прозрачность управления муниципальными финансами.

При этом общими предпосылками для достижения цели и решения задач Программы является долгосрочная устойчивость и сбалансированность бюджета.

II. Обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджета

Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости местного бюджета как ключевого звена бюджетной системы является важнейшей предпосылкой для сохранения финансовой стабильности, которая, в свою очередь, создает базовые условия для развития в социально-экономический сфере.

Переход к формированию бюджета на основе муниципальных (ведомственных) программ предъявляет дополнительные требования к устойчивости бюджетной системы муниципального образования в части гарантированного обеспечения финансовыми ресурсами действующих расходных обязательств, прозрачного и конкурентного распределения имеющихся средств. Тем самым реализуется возможность полноценного применения программно-целевого метода реализации муниципальной политики, что создает прочную основу для системного повышения эффективности бюджетных расходов, концентрации всех ресурсов муниципального образования на важнейших направлениях деятельности.

Для обеспечения долгосрочной устойчивости и сбалансированности местного бюджета необходимо исходить из следующих принципов:

·         повышение надежности экономических прогнозов;

·         использование консервативных сценариев при прогнозировании доходов бюджета;

·         сохранение объема муниципального долга на безопасном уровне;

·         формирование бюджетных параметров, исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

·         принятие новых расходных обязательств с учетом их эффективности и возможных сроков и механизмов реализации в пределах имеющихся ресурсов;

·         обеспечение достаточной гибкости объема и структуры бюджетных расходов для их перераспределения в соответствии с новыми задачами, либо сокращения при неблагоприятной динамике бюджетных доходов;

  

III. Модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения

программно-целевых методов управления

Внедрение «программного» бюджета предполагает изменение порядка составления, утверждения и исполнения бюджетов, корректировку бюджетной классификации и системы бюджетной отчетности, усиление муниципального финансового контроля.

Необходимо отказаться от практики принятия решений по отдельным объектам, узким направлениям и перейти к системной оценке влияния бюджетных расходов на достижение целей муниципальных  (ведомственных) программ.

Таким образом, муниципальные (ведомственные) программы должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование.

В то же время при реализации Программы необходимо исходить из того, что сам по себе «программный» бюджет лишь создает необходимые предпосылки для полномасштабного внедрения программно-целевых методов деятельности местной администрации. Эффективность «программного» бюджета, как одного из инструментов реализации муниципальной политики, будет определяться качеством управления.

Очень важно осуществить переход к долгосрочному бюджетному планированию.

Ключевой предпосылкой для этого может стать установление предельных объемов («потолков») расходов по каждой муниципальной (ведомственной) программе на весь срок ее реализации. При определении предельных объемов («потолков») расходов по муниципальным (ведомственных) программам необходимо учитывать, как параметры прогноза социально-экономического развития Санкт-Петербурга, так и изменение потребностей в объемах муниципальных услуг.

«Потолки» расходов вне зависимости от статуса утвердившего их документа не предопределяют объем и структуру расходных обязательств и бюджетных ассигнований бюджета на их исполнение. Это индикативная (условная) оценка объема расходов, отражающая приоритеты муниципальной политики в соответствующих сферах.

В то же время, несмотря на аналитический характер, «потолки» расходов позволяют определить приоритеты в распределении бюджетных ассигнований, создать стимулы для ответственных исполнителей муниципальных (ведомственных) программ по выявлению и использованию резервов для перераспределения расходов (с внесением при необходимости предложений по изменению нормативных правовых актов) и, следовательно, повышения эффективности использования бюджетных средств.

При этом объем бюджетных ассигнований по соответствующим муниципальным программам должен определяться в рамках объективных возможностей бюджета, с учетом оценки достигнутых и ожидаемых результатов по реализации муниципальных (ведомственных) программ. Муниципальные (ведомственные) программы призваны стать механизмом для принятия решений о распределении принимаемых бюджетных обязательств и частичной корректировке действующих бюджетных обязательств с учетом достигнутых и ожидаемых результатов в соответствующей сфере деятельности.

В целях повышения финансовой самостоятельности ответственных исполнителей муниципальных (ведомственных) программ представляется оправданным постепенное расширение их прав в распределении общего объема бюджетных ассигнований по основным мероприятиям этих программ. Фактически ответственные исполнители должны иметь возможность влияния на объемы финансового обеспечения реализации тех или иных мероприятий, в том числе перераспределения бюджетных средств между мероприятиями, возможно, с определенными ограничениями.

Для реализации данного направления необходимо закрепить полномочия ответственных исполнителей муниципальных (ведомственных) программ в рамках бюджетного процесса как на стадии формирования проекта решения о бюджете, так и на стадии исполнения бюджета с внесением в случае необходимости изменений в соответствующие муниципальные правовые акты.

Переход на «программный» бюджет повлечет за собой необходимость использования нового подхода к бюджетному процессу, принятому в настоящее время как на федеральном уровне, так и в Санкт-Петербурге – методу «скользящей трехлетки».  Новая бюджетная система будет построена таким образом, когда утвержденные проекты второго и третьего года станут основой следующего бюджета.

Трехлетний бюджетный цикл позволит понять, какими объемами денежных средств будет располагать местное самоуправление в обозримой перспективе,    даст возможность заключать долгосрочные муниципальные контракты. В случае проведения муниципальных выборов данная система должна обеспечить стабильность и предсказуемость в  финансовой сфере.

И - самое главное - в перспективе «трехлетка» должна привести к более эффективному использованию бюджетных денег, росту результативности расходов и отдачи от каждого потраченного казенного рубля.

IV. Развитие системы муниципального финансового контроля

В условиях перехода к программному бюджету происходит трансформация задач органов внешнего муниципального финансового контроля. При организации их деятельности акцент должен быть смещен с контроля над финансовыми потоками к контролю за результатами, которые приносит их использование.

Одним из основных инструментов в деятельности органов муниципального  финансового контроля при этом должен стать аудит эффективности. Он предполагает не только анализ достижения запланированных результатов, но и разработку рекомендаций по устранению системных причин, которые препятствуют их достижению. Аудит эффективности призван дать оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления с точки зрения результативности выполнения мероприятий муниципальных программ, а также достижения конечных целей и задач данных программ в социальной, экономической или иных сферах.

Необходимо развивать планирование контрольной деятельности органов муниципального финансового контроля. В ходе такого планирования определяется приоритетность предметов и объектов контроля, направления использования бюджетных средств, по которым наиболее вероятно наличие существенных финансовых нарушений, устанавливается координация планов контрольной деятельности органов внешнего и внутреннего муниципального финансового контроля.

На этапе планирования проведения проверок и ревизий органы муниципального финансового контроля должны проводить комплексный анализ информации, связанной с недостатками и нарушениями в финансово-бюджетной сфере.

Переход к «программному бюджету» требует усиления контроля за разработкой и выполнением муниципальных  (ведомственных) программ, поскольку такой контроль должен происходить не только на стадии обсуждения проекта решения о бюджете, но и на всем их "жизненном цикле" - при разработке, поэтапной реализации, мониторинге, экспертизе, результативности муниципальных (ведомственных)  программ.

При формировании муниципальных (ведомственных) программ органы муниципального  финансового контроля вправе проводить экспертизу проектов программ, а в ходе реализации программ осуществлять аудит эффективности, в том числе направленный на определение результативности муниципальных (ведоственных) программ и обоснованности объемов бюджетных средств, использованных на выполнение программных мероприятий.

В свою очередь, органы муниципального финансового контроля должны обладать полномочиями по контролю за полнотой и достоверностью отчетности о реализации муниципальных (ведомственных) программ.

В целом данные меры должны способствовать созданию полноценной работоспособной системы мониторинга муниципальных  (ведомственных) программ.

Организация контроля за реализацией муниципальных (ведомственных) программ позволит в полной мере опереться на данные представленной отчетности при принятии управленческих решений, включающих решения о корректировке муниципальных (ведомственных) программ, оперативном принятии иных управленческих решений, а также позволит получить объективную оценку результатов реализации и эффективности муниципальных (ведомственных) программ.

V. Повышение эффективности бюджетных расходов

Переход к программно-целевым методам управления, в том числе – «программному» бюджету, предполагает расширение финансовой самостоятельности и, следовательно, ответственности местной администрации за достижение запланированных целей и результатов.

Наряду с созданием общих условий и стимулов для повышения эффективности бюджетных расходов, необходимы разработка и реализация конкретных инструментов и механизмов для достижения этой цели с учетом специфики основных сфер деятельности органов местного самоуправления.

Создание системы анализа эффективности бюджетных расходов

Система анализа эффективности бюджетных расходов должна основываться на следующих базовых подходах:

·         анализ эффективности бюджетных расходов на всех стадиях бюджетного процесса;

·         сопоставимость объекта анализа;

·         оценка всей совокупности финансовых, административных и иных ресурсов;

·         независимость оценки;

·         публичность и общедоступность промежуточных и итоговых результатов анализа;

·         учет результатов анализа эффективности бюджетных расходов для будущих бюджетных циклов.

Анализ эффективности бюджетных расходов предлагается осуществлять в отношении мероприятий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств бюджета, в процессе формирования проекта бюджета, исполнения и оценки достигнутых результатов использования бюджетных ассигнований.

Кроме того, важнейшим элементом оценки эффективности бюджетных расходов на стадии планирования будет выступать возможность непосредственной "увязки" соответствующих бюджетных расходов с конкретными измеримыми результатами, которые планируется достигнуть.

В целом система оценки достигнутых результатов использования бюджетных ассигнований должна заключаться в сопоставлении совокупности целевых индикаторов (ожидаемых результатов) использования бюджетных средств, формируемых на стадии планирования бюджетных ассигнований, и фактически достигнутых результатов.

Сопоставимость, сравнимость соответствующих ресурсов, направляемых на достижение целей в различных сферах деятельности, являются базовым условием для получения достоверной информации об эффективности бюджетных расходов.

Важнейшим условием получения объективных результатов анализа эффективности бюджетных расходов является использование независимой оценки, что подразумевает широкое участие экспертных, научных негосударственных организаций.

Кроме того, дополнительным условием обеспечения функционирования такой системы должно стать широкое общественное обсуждение промежуточных и итоговых результатов анализа эффективности бюджетных расходов.

Принципиальной задачей формирования системы анализа эффективности бюджетных расходов является применение результатов полученной оценки в последующих бюджетных циклах, включая сокращение (увеличение) объемов финансовых ресурсов в зависимости от итоговых оценок, выработка конкретных планов по минимизации выявленных локальных и общих препятствий эффективного использования бюджетных средств.

VI. Управление муниципальным долгом

Политика в области муниципального долга во внутригородском Муниципальном образовании Санкт-Петербурга Муниципального округа УРИЦК будет направлена на обеспечение сбалансированности местного бюджета при сохранении высокой степени долговой устойчивости.

Политика по управлению муниципальным долгом на предстоящий период, как и в предыдущие годы, будет строиться на принципах жесткого контролирования объема долга и расходов на его обслуживание, недопущения необоснованных заимствований, сохранения необходимых условий снижения стоимости и оптимальных сроков заимствований.

Параметры муниципального долга, расходов на его обслуживание и расходов, связанных с осуществлением полномочий по управлению муниципальным долгом рассчитываются и отражаются в местном бюджете в соответствии с требованиями бюджетного законодательства.

Реальные объемы привлечения будут зависеть от потребностей местного бюджета в заемных источниках финансирования дефицита бюджета.

VII. Обеспечение открытости и прозрачности 
муниципальных финансов

Повышение уровня информационной прозрачности деятельности органов местного самоуправления, принимающих участие в подготовке, исполнении бюджета и составлении бюджетной отчетности, способствует повышению качества их работы и системы управления муниципальными финансами в целом.

Открытость бюджета - основа для повышения информированности и вовлеченности целевых аудиторий.

В соответствии со стандартами лучшей мировой практики для обеспечения финансовой прозрачности необходимы:

·         общедоступность информации о состоянии и тенденциях развития муниципальных финансов;

·         открытость деятельности органов местного самоуправления по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;

·         наличие и соблюдение формализованных требований к ведению бюджетного учета, составлению и предоставлению бюджетной отчетности;

·         рассмотрение и утверждение Муниципальным Советом муниципального образования Муниципальный округ Сосновское бюджетных параметров, бюджетной отчетности в увязке с планируемыми и достигнутыми целями и результатами муниципальных (ведомственных) программ;

·         регулярная оценка (мониторинг) прозрачности деятельности местной администрации по управлению муниципальными финансами, в том числе на основе ведения рейтингов финансовой прозрачности;

·         публикация местного бюджета  в интернете и средствах массовой информации (газета);

·         обеспечение широкого участия общественности в процессе принятия решений о распределении бюджетных средств;

В связи с этим необходимо обеспечить публичность процесса управления муниципальными финансами, правовой основой для которой должно стать нормативно-правовое закрепление нормы, гарантирующей обществу право на доступ к открытым муниципальным данным, а также открытость и доступность информации о расходовании бюджетных средств. Цели бюджетной политики должны представляться в понятной и доступной для граждан форме.

Для достижения перечисленных целей будут реализованы меры по следующим основным направлениям.

1) Организация деятельности по участию граждан в бюджетном процессе в рамках системы раскрытия информации о разрабатываемых проектах решений в сфере управления муниципальными финансами.

Необходимо обеспечить реализацию мероприятий, направленных на участие граждан в обсуждении проектов нормативных правовых актов.

Необходимо обеспечить:

·         освещение основных целей, задач и ориентиров бюджетной политики в муниципальном образовании, обоснование муниципальных расходов и обеспечение их взаимосвязи с достигнутыми количественными и качественными показателями деятельности;

·         постепенное предоставление бюджетной информации в режиме реального времени, доступной для всех заинтересованных пользователей;

·         публикацию бюджетной информации в формате открытых данных, соответствующем установленным требованиям;

·         возможность учета мнения граждан в управлении бюджетным процессом.

2) Регулярная публикация «бюджета для граждан» в целях обеспечения полного и доступного информирования граждан о местном бюджете и отчетах об его исполнении, повышения открытости и прозрачности информации об управлении муниципальными финансами.

3) В условиях открытости и прозрачности в сфере управления муниципальными финансами возрастает значение бюджетной грамотности граждан в вопросах формирования и исполнения бюджета.

В этой связи необходимо организовать проведение мероприятий по информированию общественности о бюджетном процессе в муниципальном образовании.

4) Повышение финансовой прозрачности и подотчетности органов местного самоуправления необходимо осуществлять комплексно на всех стадиях бюджетного процесса, что позволит обеспечить качественное улучшение системы управления муниципальными финансами.